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MIÉRCOLES, 23 de Abril de 2014
Gobernanza urbana
26 de Mayo de 2010
Entendemos por gobernanza la estructura de relaciones entre los diferentes actores a través de la cual se toman las decisiones sobre la cosa pública.
Entendemos por gobernanza la estructura de relaciones entre los diferentes actores a través de la cual se toman las decisiones sobre la cosa pública.
Esta estructura de relaciones está formada por un conjunto más o menos articulado de reglas y procedimientos institucionalizados que condicionan y pautan la interacción entre los actores en la toma de decisiones que afectan a la colectividad (resolución de conflictos, atención a demandas ciudadanas, etc.).
La gobernanza, como estructura de relaciones decisionales es cada vez más compleja, porque además de involucrar a actores de los diferentes sectores: público, privado y social, a menudo lo hacen con interdependencias multinivel. En la red decisional influyen, desde las organizaciones sociales de base local, a las ONGs de carácter transnacional, de la iniciativa privada de pequeñas empresas a las grandes multinacionales y grupos de interés relacionados, además, claro está, de los diferentes niveles gubernamentales.
Gobernanza es, por tanto, un término neutro para referirse a los mecanismos relacionales mediante los que diversos actores intervienen en la toma de decisiones públicas. En este sentido, gobernanza no es sinónimo de democracia, ya que los mecanismos relacionales permiten articular intereses, ejercer derechos y obligaciones y mediar en los conflictos entre actores, pueden ser o no democráticos.
La interdependencia entre los actores es inherente y crucial para el concepto de gobernanza. En las sociedades actuales la formulación de políticas y la toma de decisiones públicas, especialmente cuando tienen carácter estratégico, ya no se puede hacer de manera unilateral o mediante modelos jerárquicos y cerrados. Resulta obvio que incluso el gobierno más poderoso del mundo cuando actúa unilateralmente resulta ineficaz y sus decisiones se ven abocadas al desastre. El concepto de gobernanza, por tanto, nos resulta útil porque se adapta al modelo actual de sociedad formada por actores interdependientes y en red.
Los actores con mayor incidencia en la estructura de gobernanza son conocidos como actores estratégicos. Se trata de aquellas personas, organizaciones o representantes de grupos sociales que disponen de recursos de poder (económicos, de prestigio, de violencia, capacidad de movilización social, etc.) suficientes para perturbar el funcionamiento de las reglas y afectar la toma de decisiones colectivas, ya sea por su capacidad de veto o bloqueo, ya sea por su capacidad de acelerar o reconducir las decisiones hacia sus intereses. La variedad de actores estratégicos puede ser muy amplia y va desde personas individuales, hasta partidos políticos, grupos armados, entidades financieras, asociaciones empresariales o sindicales, empresas multinacionales, etc.
Nótese que la cualidad de “estratégico” en un actor no es permanente. Los cambios acelerados a los que están sometidas nuestras sociedades y ciudades hacen que emerjan nuevos grupos sociales o actores con capacidad de exigir la modificación de las reglas y, por tanto, a ser tenido en cuenta en los procesos decisionales. Uno de los factores que da poder a los actores es su nivel de organización, así, la emergencia de nuevos actores estratégicos en la escena urbana es a menudo resultado de un proceso de toma de conciencia de derechos y organización para defenderlos.
Gobernabilidad urbana
Un concepto cercano al de gobernanza y que actualmente también está muy en boga es el de gobernabilidad. Conviene diferenciarlo de gobernanza. La gobernabilidad es una cualidad o atributo de una sociedad o una comunidad. Una ciudad, por ejemplo, es gobernable –o podríamos decir también “manejable”- cuando su gobernanza es efectiva, es decir, cuando existen mecanismos que permiten resolver conflictos y tomar decisiones públicas que se hagan realidad. Como acontece con otros conceptos genéricos, como el de libertad o justicia, a menudo es más perceptible la falta de gobernabilidad o el desgobierno, que la propia gobernabilidad en positivo.

La ingobernabilidad es manifiesta cuando no hay capacidad para resolver los conflictos entre actores de forma institucionalizada, es decir, cuando no existen reglas de juego para solucionar nuevos conflictos o cuando éstas no son aceptadas por alguno de los actores, especialmente cuando tienen carácter de estratégicos.

El objetivo es la gobernabilidad democrática de la comunidad urbana, es decir, que se puedan formular políticas de alcance colectivo con la participación de la mayoría de actores; que existan mecanismos transparentes y aceptados por la mayoría de tomar decisiones públicas; y que éstas sean efectivas. En suma, que se puedan resolver los conflictos y los desafíos de la comunidad urbana respetando los derechos legítimos de cada grupo.

La escena urbana se compone de una amplia variedad de actores, cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos y estrategias. Estos actores en el seno de las redes de relaciones urbanas son interdependientes porque se trata de sujetos que no pueden alcanzar sus objetivos por ellos mismos, sino que necesitan los recursos y la colaboración de otros demás. En la ciudad actual no existe un único actor con poder suficiente para determinar las estrategias de los demás. Cada uno necesita de los demás debido a las interdependencias existentes, pero al mismo tiempo intenta acercar el proceso decisional hacia sus preferencias. Ello da como resultado una compleja interacción y variados procesos de negociación. La interdependencia deriva de la irregular distribución de recursos, objetivos y percepciones mutuas entre los distintos actores.

En este contexto, el gobierno local o municipal es un actor más, sin duda estratégico y muy peculiar, pero que, como el resto de actores, raramente es autónomo o determinante. Se trata de un actor de características especialmente singulares derivadas de la legitimidad electoral y de los poderes específicos que le otorga la ley.


Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
A lo largo de las interacciones y/o actuaciones conjuntas en la rutina de la vida urbana, los distintos actores se intercambian información, objetivos y recursos. Cuando estas interacciones se repiten frecuentemente se generan procesos de formalización de las mismas, es decir, se firman contratos, pactos y convenios, y se constituyen asociaciones, consorcios, patronatos, etc. En suma, se crean nuevas instituciones, es decir, nuevas reglas y procedimientos que pautan el comportamiento de los actores y sus relaciones.
En realidad las instituciones son las reglas de juego de la interacción social. Reglas del juego que permiten a los actores relacionarse entre ellos con bajos costes de transacción. El box adjunto, “Elogio de la rotonda”, nos suministra un buen ejemplo de ello, en él se ve cómo la rotonda, una buena institución o regla de juego, permite interactuar sin accidentes, sin pérdida de tiempo, es decir, a bajos costes.
Resulta interesante hacer la distinción entre “instituciones” y “organizaciones”. Un ejemplo nos ilustrará esta diferencia. Pensemos en un partido de fútbol: cada uno de los equipos constituye una organización en la medida en que son agrupaciones de personas que persiguen un objetivo común, mientras que las reglas conforme a las cuales juega, serían las instituciones. Las organizaciones o entidades, los clubes de fútbol en este caso, también se estructuran en base a reglas (estatutos, normas, costumbres, etc.), es por ello que a menudo en el lenguaje cotidiano se suele hablar confundir ambos conceptos. En esta misma línea de argumentación, por ejemplo, un sindicato puede ser visto como la organización de un determinado grupo humano y al mismo tiempo como una institución con la función de defensa de los intereses de los trabajadores.
Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
Tipos de instituciones
Hay muchos tipos de instituciones que implican reglas de comportamiento con sus correspondientes tipos de sanción. Sin pretender una clasificación exhaustiva, podemos agruparlas de acuerdo con tres ejes.

El primero es atendiendo a una distinción temática, lo que permite diferenciar entre instituciones económicas (la empresa, el dinero, los sindicatos, etc.), las políticas o de toma de decisiones colectivas (el sufragio universal, los parlamentos, los gobiernos, los partidos políticos, etc.), las jurídicas (las leyes, los jueces y tribunales, los fiscales, etc.) y las estrictamente sociales (la familia, la escuela, el noviazgo, los clubes deportivos, las ONG’s, etc.), las religiosas o espirituales (las iglesias, las sectas, el culto a los muertos, etc.), etc.

Un segundo eje clasificatorio es el que diferencia las instituciones públicas o gubernamentales, como reglas que afectan a toda la sociedad, de las privadas o pertenecientes a la sociedad civil, como reglas que sólo afectan a las personas que se asocian o adhieren a ellas.

Por último, hay instituciones de carácter formal, esto es, explicitadas en normas y arreglos sociales, tales como estatutos, leyes o contratos, y otras de carácter informal, que aún sin estar explicitadas de manera formal son aceptadas, respetadas y aplicadas de manera cotidiana. Los hábitos y costumbres arraigados en una comunidad son parte importante de estas instituciones informales que a menudo tienen un enorme peso en la gobernabilidad de la misma. Entre las muchas instituciones informales existentes en cada colectividad humana, las hay que son ilegales. Determinadas prácticas de corrupción “institucionalizadas” son un buen ejemplo de instituciones informales e ilegales, muy respetadas en la práctica por los actores por el alto coste que implica vulnerarlas, y que afectan mucho a la buena gobernabilidad.
Las instituciones y su importancia para la gobernabilidad
La arquitectura institucional no es neutra
En el ámbito de las ciencias políticas, la escuela denominada “neoinstitucionalista” se distingue por poner énfasis en la importancia de las instituciones para el buen gobierno de las comunidades y, en nuestro caso, el buen gobierno de la comunidad urbana. La línea de razonamiento consiste en argumentar que los arreglos institucionales (arquitectura institucional) de una comunidad están muy lejos de ser neutros y que influyen mucho en la capacidad de gobierno y de desarrollo de una comunidad.

Veamos algunos ejemplos: un sistema institucional que subvencione o esconda los costes reales de la energía o del agua potable difícilmente conducirá a escenarios sostenibles, de facto fomentará el despilfarro de tales recursos; los arreglos institucionales según los cuales en una ciudad se otorgan los permisos de obras (plan urbanístico regulador de usos del suelo y todos sus procedimientos) condicionarán el modelo de crecimiento urbano en un sentido más social y sostenible o no; finalmente, y usando de nuevo el ejemplo del semáforo y la rotonda, hay arreglos institucionales que incentivaran la iniciativa y la responsabilidad entre la ciudadanía (rotonda) facilitando la construcción de capital social, mientras que otros (el semáforo) inducirán una cultura de ciudadano-robot con escasa implicación en los asuntos comunitarios. Desde esta perspectiva cabe remarcar la especial relevancia que tienen las instituciones informales a la hora de explicar los procesos inductores del buen gobierno y del desarrollo humano.
La institucionalización y formalización de las relaciones entre actores es una forma de generar confianza entre los mismos. La confianza es un elemento crítico para generar gobernabilidad. Lograr relaciones de confianza entre los actores, o en otras palabras, generar capital social, no es una tarea fácil ni rápida, pero resulta crucial para promover una gobernabilidad democrática. La confianza en los otros actores facilita el implementar las decisiones públicas al disminuir los recelos respecto al cumplimiento de tales decisiones por parte de los demás.
En la medida que la toma de decisiones estratégicas se efectúa inevitablemente en red, resulta obvio que la institucionalidad, formal e informal, es crucial para la gobernabilidad democrática.
Es interesante destacar el carácter heurístico y adaptativo de las redes de actores urbanos y su institucionalidad. Una vez se ha generado un mínimo de capital social en base a que se ha confirmado la confiabilidad de los demás actores y del modo de operar, el mecanismo se expande, es decir, estamos frente a sistemas capaces de aprender de ellos mismos y por lo tanto de adaptarse a las nuevas necesidades que presente el entorno cambiante. Dicho de otro modo, las redes de actores urbanos generan cultura de comportamiento político que afectará a los futuros procesos de decisión aún en ámbitos muy dispares.
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